Parc national de Guadeloupe : quand la réglementation va trop loin

Le tribunal administratif de Guadeloupe a sérieusement recadré la directrice du parc national de Guadeloupe en annulant la totalité de son arrêté. Celui-ci imposait un nombre conséquent de restrictions - jugées disproportionnées - aux professionnels de certains loisirs maritimes.

Rappelons brièvement les faits. La directrice du parc national de Guadeloupe a pris un arrêté du 10 août 2021 définissant les modalités de délivrance des autorisations d'activités commerciales dans les espaces marins classés en coeur de parc. Étaient plus particulièrement visés les professionnels organisant des plongées subaquatiques, la randonnée palmée ou encore la location de kayaks de mer. Lesdits professionnels contestent en référé l'arrêté devant le juge administratif qui prononce le 2 décembre 2021 la suspension de l'article 7 de l'arrêté - limitant la longueur maximale des palmes et interdisant tout éclairage sous la surface - pour urgence et doute sérieux sur la légalité de la décision.

Six mois plus tard presque jour pour jour, le tribunal administratif annule finalement la totalité de l'arrêté. Explications.

L'article 1^er réglemente la procédure de modification, de cession ou de renouvellement des autorisations d'activité commerciale dans un ou plusieurs sites du coeur du parc. L'arrêté ne précisait pas, si au terme du délai d'instruction de trois mois de ces demandes, l'absence de réponse du parc valait autorisation ou refus. L'arrêté limitait également à deux périodes dans l'année l'instruction de ces demandes. Le juge considère que ces mesures sont imprécises et équivoques et paralysent les activités professionnelles concernées ou leur cession à certaines périodes de l'année, les plaçant ainsi dans une position d'insécurité juridique préjudiciable.

L'article 10 avait pour objectif d'obliger le cessionnaire d'une autorisation commerciale à en informer le parc, mais également de constituer un dossier de demande auprès du parc, c'est-à-dire, estime le juge, de présenter une nouvelle autorisation. Le juge estime qu'aucun texte, ni la charte du parc n'imposent une quelconque autorisation en cas de cession de leur autorisation, tout au plus une simple information du Parc. Il estime également que la directrice du parc n'était pas compétente pour prendre une telle disposition.

L'article 4 prévoyait la participation à des sessions pédagogiques obligatoires pour les encadrants et le représentant légal de la société commerciale d'une durée de trois jours assorti d'un contrôle de connaissance à l'issue de deux périodes de formation prévues annuellement. Le juge estime que les encadrants d'activités sportives et de loisirs sont titulaires d'un diplôme d’État les autorisant à encadrer et à enseigner leur discipline : la directrice du parc ne pouvait donc pas prévoir un contrôle des connaissances déjà acquises par les titulaires au cours de leur formation. Rien ne s'opposait en revanche à ce que le parc organise une formation et une sensibilisation à l'environnement spécifique du parc.

L'article 5 imposait quant à lui un audit d'activité, y compris dans le cadre d'une nouvelle activité, sanctionné par une note qui, inférieure à 14, entraînait un refus d'autorisation d'exercer, sachant que cet audit peut être organisé à tout moment par le parc. Le juge reproche au texte de ne prévoir aucun recours en cas de contestation des professionnels contre les notations ou sanctions prévues. Il critique également le fait que cet audit puisse être exigé à tout moment, alors que la société peut ne pas disposer des capacités matérielles ou des investissements nécessaires à l'exercice effectif de son activité. Ces mesures sont considérées par le juge comme imprécises et contradictoires et donc contraire au principe constitutionnel de précision et d'intelligibilité des mesures prises par l'administration.

L'article 7, qui rend obligatoire le port d'un brassard d'identification par palanquée autonome, est jugé disproportionnée et imprécise, et en tout état de cause injustifiée par la pratique de la plongée subaquatique. Il en est de même de l'affichage d'un signe distinctif du Parc sur les bateaux exploitants. Le juge estime que la simple adhésion aux valeurs de la Charte implique nécessairement et de façon suffisante une sensibilisation des clients des entreprises exploitantes à l'ensemble des démarches vertueuses dans le but de préserver le patrimoine environnemental.

Quant à l'interdiction d'utiliser des palmes supérieures à 45 cm, prévue par ce même article, et qui a soulevé la fronde des professionnels, le juge estime que celle-ci contrevient à la sécurité la plus élémentaire des plongeurs ou des baigneurs en surface, notamment en cas de fort courant. La mesure est jugée disproportionnée et porte atteinte à la sécurité des plongeurs et des baigneurs. A l'origine, la directrice voulait éviter que des dommages soient commis sur des récifs de coraux via des coups de palme, la réduction de la longueur de celle-ci permettant a priori de limiter les risques. En fait il s'agissait d'une erreur : le texte ne devait réglementer que la longueur de la voilure de la palme (c'est-à-dire la seule partie couverte par le pied) et non la longueur de la palme. Un professionnel indique ainsi que pour une pointure de 42/43 qui est basique, la longueur de la palme est de 60 centimètres. Les professionnels en étaient réduits, à n’emmener que des enfants ou des personnes qui chaussaient moins de 35, en pointure !

Par ailleurs, l'interdiction de l'utilisation de lumière artificielle, considérée également par le juge comme un élément de sécurité et d'agrément des plongeurs, est injustifiée.

Enfin, l'interdiction des prises de vue et de son réalisées lors des activités subaquatiques, prévue par le même article, sont jugées disproportionnées et arbitraires eu égard aux objectifs de protection de l'environnement poursuivis, car les plongeurs qui utilisent ces équipements sont le plus souvent expérimentés et les plus à même d'équilibrer leur flottabilité de manière à éviter d'endommager la flore fragile.

L'article 11 de l'arrêté prévoyait des sanctions en cas de non-respect de ses dispositions, mais sans prévoir de procédure contradictoire. Le juge estime que l'absence de cette précision n'est pas de nature à la rendre illégale, le principe étant rappelé dans l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration.

En revanche, la mention "le non-respect de la réglementation du parc national peut entraîner une infraction judiciaire" est jugée ambiguë car l'arrêté ne cite ni les textes qui instaurent ces infractions ni ceux qui prévoient les sanctions correspondantes. La rédaction elle-même qui ne mentionne pas le terme adéquat "d’infractions pénales ou de manquements à des obligations" est ambiguë et pour le moins approximative. Cette mention est donc jugée illégale.

Au final, sept articles sur les 13 que compte l'arrêté sont annulés. Il est également reproché à la directrice du parc d'avoir excédé ses pouvoirs de police spéciale. "Compte tenu de l’ampleur de ces annulations, qui vident l’arrêté attaqué de sa substance et qui en bouleversent l’économie générale", le juge annule l'arrêté dans sa totalité.