Autorisation unique et certificat de projet : "ne tirez pas sur le pianiste !"

L’autorisation environnementale unique ? "Une idée en soi évidemment louable, puisqu’il s’agit de regrouper en un seul texte l’ensemble des décisions", s’exclame Jean-Pierre Boivin, avocat spécialisé en droit de l’environnement industriel. Mais il y a un bémol, pour celui qui siège par ailleurs au CSPRT (conseil supérieur de la prévention des risques technologiques) : "en fait, vous avez, regroupées, des polices administratives, avec un seul outil : l’étude d’impact, alors qu’il y avait auparavant des études d’impact correspondant à chacun des intérêts protégés". Devant l’assemblée réunie par l’Afite (association française des ingénieurs et techniciens de l’environnement) et le think-thank "Décider ensemble" (1) pour un petit-déjeuner sur la simplification du droit de l’environnement, le juriste raconte la "hantise", au contentieux, de l’étude d’impact, "dont on craint que l’on montre qu’elle est insuffisante".

Lorsqu’on lui demande d’auditer une étude d’impact, pour savoir si elle est suffisante, "il y a quelques années", il savait répondre par oui ou non. Aujourd’hui, le "oui" de principe n’irait jamais sans un "mais", accompagné de "deux pages de réserves". Alors si Jean-Pierre Boivin reste séduit par l’idée de l’autorisation unique, il s’inquiète de voir comment vont se dérouler les contentieux devant un juge, les premiers étant attendus dans les prochains mois, puisque les premières autorisations uniques sont en train d’être délivrées. Que va faire le juge ? L’avocat penche pour la possibilité d’un magistrat qui va "détricoter et retourner à ses classifications". Dans le cas contraire, il ne pourrait qu'"annuler le tout, et ce serait la pire des solutions", ou "annuler partiellement sur le fondement de la police en cause, en essayant de disséquer, d’isoler, ce qu’il va annuler, pour autant que cela soit possible ; or les décisions partielles d’annulation sont extrêmement difficiles à gérer".

Alain Rousse, président de l’Afite défend l’idée que "simplifier le droit signifie avoir une vision globale pour aborder les projets". Or, ceux qui découpent le projet ne sont pas à chercher uniquement du côté de ceux qui délivrent des autorisations. "Ayez une démarche globale, disons-nous aux entreprises et industriels, alors qu’ils ont tendance à faire des demandes séparées", rapporte-il, parce que le projet va se diviser entre, parfois des sous-traitants, mais aussi entre les dossiers génie civil, eau, énergie, etc. 

 Tirer sur le pianiste du certificat de projet alors qu’on est en train de l’expérimenter me paraît une mauvaise réaction.

Jean-Pierre Duport, haut fonctionnaire qui vient de rendre au gouvernement unrapport sur, notamment, la simplification des procédures environnementales (voir notre article) et préside au CNTE le groupe de travail sur le permis environnemental unique, en défend l’expérimentation. "Nous n’avons pas été jusqu’au permis unique – qui voudrait dire qu’il n’y aurait qu’une seule décision, y compris sur la partie concernant le code de l’urbanisme – car il ne nous a pas semblé opportun de recentraliser au niveau de l’État le permis de construire". "Mais – ajoute-il aussitôt – cela n’interdit pas une instruction coordonnée entre l’État et les collectivités territoriales, pour que le permis de construire puisse être délivré dans des délais tout à fait raisonnables." 

C’est surtout le certificat de projet que l’ancien préfet va défendre, plaidant que soit avec bienveillance laissé le temps de l’expérimentation – dans quatre régions : Aquitaine, Champagne-Ardenne, Franche-Comté et Bretagne – de ce nouveau dispositif qui consiste en une sorte de recette de droit congelé, donnée par l’administration au porteur de projet, lui indiquant les procédures auxquelles il sera soumis, en fonction des différentes réglementations dont il relève et les délais dans lesquels les décisions de l’État seront rendues. Une fois le certificat de projet délivré, cela a pour effet de cristalliser le cadre juridique applicable au projet pendant une durée maximale de deux ans. L’avocat Jean-Pierre Boivin le voit comme "une occasion de renouveler le dialogue entre administration et pétitionnaire, forçant l’administration à sortir du bois et à être co-actrice de la décision, au lieu d’être telle un juge embusqué qui dit 'non, là vous n’êtes pas conforme, là vous n’êtes pas recevable'". Malheureusement, il craint pour l’instant un "rendez-vous manqué" et assure qu’il "ne constate pas ce comportement, là où a lieu l’expérimentation" : "c’est toujours 'envoyez-moi ça, et je vais voir si c’est recevable'".

"Tirer sur le pianiste du certificat de projet alors qu’on est en train d’expérimenter quelque chose qui est demandé par de nombreux acteurs me paraît une mauvaise réaction. Pourquoi dire que les préfets vont refuser de délivrer les certificats de projet parce qu’ils ont la trouille ? Ce n’est pas vrai !", s’agace Jean-Pierre Duport. Il reconnaît que "ce n’est pas la panacée" et que des problèmes se posent, notamment vis-à-vis du droit européen, si une réglementation communautaire intervient durant la période de la recette congelée. François-Nicolas Boquet, directeur environnement à l’Afep (association française des entreprises privées) dénonce, de façon plus générale, une France qui est "rarement dans la culture du projet et des porteurs de projet". Pour cet ancien consultant en management du changement, le "fond culturel n’est pas versé vers la prise de risques" et cela se ressent dans "l’encre qui coule". Du "french bashing insupportable", s’irrite Jean-Pierre Duport : "ne disons pas qu’il n’y a plus de projets dans notre pays, c’est faux ! Penser que l’administration n’est là que pour empêcher la réalisation du projet est faux."

La simplification est-elle réellement possible ? Ce qui semble sûr, c’est que plus personne ne maîtrise tous les textes du droit de l’environnement. Le député Serge Grouard (UMP, Loiret) confie qu’il a "cru longtemps" à la simplification et "n’y croi[t] plus beaucoup", "car le processus de création de normes et de droit est une mécanique complexe aux multiples intervenants et acteurs", qui s’ajoute à un "processus réglementaire via des décrets d’application qui sont difficilement maîtrisés et maîtrisables". S’il en "mesure la difficulté", il suggère que les textes d’application soient préparés en même temps que les textes de loi. Pour Jean-Pierre Duport, qui siège aussi au conseil de la simplification, instance rattachée au Premier ministre, une des solutions serait à chercher du côté de l’étude d’impact et de sa qualité. Pas celle demandée aux entreprises. Mais celle qui pourrait être exigée sur chaque projet – ou proposition – de loi, ainsi que sur chaque amendement parlementaire.

(1) Think-tank dont le conseil d'administration est présidé par Bertrand Pancher, député UDI de la Meuse, avec Serge Grouard, député UMP du Loiret et Jean-Paul Chanteguet, député PS de l'Indre, comme vice-présidents.