L'étude d’impact : un quarantième anniversaire sous le signe de l'intégration ?

L’étude d’impact est un outil central en matière d’aménagement, dont le cadre juridique a fréquemment évolué au gré des impulsions européennes et de la progression des savoirs scientifiques depuis sa consécration par la loi de protection de la nature du 10 juillet 1976. La dernière directive européenne, adoptée le 16 avril 2014, n’a pas encore été transposée en droit français et amènera, elle aussi, son lot de bouleversement dans les pratiques administratives et techniques.

Les bureaux d’études et les pétitionnaires (privés ou publics) tentent de s’adapter à ces évolutions, et cherchent à anticiper, autant que faire se peut, les critiques du public dans le cadre des procédures de participation, et l’interprétation du juge en cas de contentieux.

Diverses thématiques ont d’ores et déjà fait couler beaucoup d’encre et donné lieu à des jurisprudences fournies sur les études d’impact : leur champ d’application, leur contenu, l’exigence d’un avis de l’autorité environnementale, les procédures de participation du public y afférentes, etc.

Au-delà de ces débats, une question plus large demeure, à l’approche du quarantième anniversaire de la loi du 10 juillet 1976 : est-il possible de faire de l’étude d’impact un outil qui influence réellement le processus d’adoption d’un projet ?

Encore en 2016, il apparaît que l’étude d’impact est trop fréquemment perçue comme une étude réglementaire, réalisée lorsque les différentes options ont déjà été analysées, le plus souvent sur la base de critères étrangers à l’environnement, et une fois que le projet a été validé par le pétitionnaire.

Or, l’étude d’impact, dans la vision qui est celle de la loi du 10 juillet 1976 et des directives européennes, doit permettre au pétitionnaire d’adapter son projet en intégrant, très en amont, les données environnementales et en assurant leur prise en compte effective. Cela suppose que ces données aient un impact réel sur la construction même du projet, pouvant aboutir à remettre en cause certains choix effectués sur la base de critères extra-environnementaux (techniques ou économiques le plus souvent). Cette démarche est fréquemment qualifiée d’"itérative", car fondée sur la répétition des allers-retours entre les données environnementales et le projet, dans l’élaboration de ce dernier.

Le code de l’environnement offre pourtant quelques clés permettant d’adopter une approche plus globale de l’étude d’impact, comme outil positif d’aide à la décision, favorisant un bilan des coûts et avantages du projet. Cette étude ne doit ainsi pas se concentrer uniquement sur les conséquences néfastes du projet pour l’environnement, mais également sur ses "effets positifs" (C. envir., art. R. 122-5, II, 3°). Pour les seules infrastructures de transport, elle doit, en outre, comporter une présentation des "avantages induits pour la collectivité" (C. envir., art. R. 122-5, II, 12°).

Malgré cela, trop fréquemment, l’étude d’impact est perçue comme une contrainte réglementaire figée, coûteuse, et sans grand intérêt pour le pétitionnaire. Dans cette perspective, toute appropriation de l’étude ou toute intégration des données issues de l’évaluation dans le processus décisionnel semble vaine.

De manière structurelle, l’externalisation fréquente de la réalisation de l’étude d’impact vers un bureau d’études participe à empêcher le pétitionnaire d’intégrer pleinement la dimension environnementale dans son projet.

L’échec de cette intégration est, probablement, également renforcé par les difficultés de communication entre les "techniciens de l’environnement" (membres des bureaux d’études) et les ingénieurs / chargés de projet (personnel du pétitionnaire). Ainsi, lorsque les premiers attireront l’attention sur un réservoir de biodiversité qu’il convient de préserver en adoptant une configuration alternative du projet, les seconds défendront une option de base plus opportune sur le plan technique et permettant une réduction des coûts globaux du projet. Les différences de langages entre ces deux corps semblent renforcées par la technicité croissante de leurs domaines respectifs, qui rend l’échange et la prise de décision finale d’autant plus complexe.

La confrontation entre les exigences de chacun aboutit, bien souvent, à ce que prédominent les considérations extra-environnementales avancées par le pétitionnaire, celui-ci étant le seul responsable du contenu final de l’étude d’impact sur le plan juridique (C. envir., art. R. 122-1). Ces problèmes de communication seraient en grande partie réduits par une association plus en amont des bureaux d’études, qui permettrait d’adapter, au fil de l’eau, la construction du projet aux enjeux environnementaux identifiés.

A ce dialogue parfois difficile, s’ajoute celui qui a lieu entre le pétitionnaire et le public concerné par le projet, dont l’avis doit également être pris en compte. La flexibilité permise par la réforme de l’enquête publique entrée en vigueur le 1^er juin 2012 offre, sur ce plan, des moyens intéressants pour assurer un échange et une éventuelle prise en compte des observations du public pour faire évoluer le projet (interruption et suspension de l’enquête publique).

Il y a 5 ans, le CGEDD rappelait à juste titre, dans un rapport sur la certification des bureaux d’études, que "la procédure de l’étude d’impact désigne à la fois une démarche d'évaluation et un dossier réglementaire". Il s’avère que la démarche prendra le dessus sur le dossier lorsque tous les pétitionnaires réaliseront que l’intégration très en amont des considérations environnementales offre l’avantage de sécuriser juridiquement l’étude d’impact sur le long terme.

En effet, aux coûts de procédure s’ajoute ceux afférents à la réalisation d’une nouvelle étude, l’annulation d’un acte pour insuffisances de l’étude d’impact, parfois plusieurs années après la réalisation de cette dernière, pouvant obliger le pétitionnaire à réaliser un nouvel état initial actualisé.

Au-delà, l’adoption d’une réelle démarche d’évaluation environnementale permettrait d’intégrer les projets dans un aménagement durable des territoires.  Pour ce faire, la première étape consiste à cesser de considérer l’étude d’impact comme une contrainte externe, et lui accorder l’importance qu’elle mérite dans le processus interne d’adoption d’un projet d’aménagement.